Ley de lemas, partidos políticos y gobernabilidad
Lic. Mabel Panozzo (UCS)[1]
Introducción[2]
Entre mediados de los ochenta y
principios de los noventa varias provincias argentinas reformaron sus sistemas electorales
para incluir a la ley de lemas como su elemento mas
característico. Este particular sistema electoral, invento y exclusividad
histórica de los uruguayos, venía siendo cuestionado en su país de origen pero
sin embargo llamó la atención de los políticos locales.
Desde su llegada a la Argentina, a pesar de entusiasmar poco a los académicos (que la rechazaron bajo todo punto de vista), se convirtió en el centro de atención del debate político en diversas oportunidades. En su momento se le atribuyeron generosas consecuencias pero con el paso del tiempo fue considerada culpable de numerosos desastres políticos y defenestrada con diversos argumentos. Al punto que, según parece, la ley no sobrevivirá por mucho mas tiempo y nos encontramos atravesando un proceso lento pero aparentemente irreversible de reformas en las diversas provincias que concluiría con la etapa de doble voto acumulativo y simultáneo en Argentina.
Como ley de lemas se conoce al
sistema de doble voto acumulativo y
simultáneo que básicamente consiste en la facultad que tienen los partidos
o alianzas de presentar mas de una lista de candidatos
en nombre de sus agrupaciones internas. La lógica del sistema indica entonces
que el elector elige primero entre los partidos o lemas que se presentan y
luego entre alguna de las listas o sublemas. Con igual sentido, el recuento de
votos también se realiza a través de un doble procedimiento, primero contando
los votos de cada sublema y luego sumando los votos de los sublemas en el lema
al que pertenecen. Resulta ganador el sublema más votado dentro del lema más
votado y la distribución de los cargos legislativos resulta de la aplicación
del sistema D'hondt primero al lema y después entre los sublemas.
Doble voto simultáneo porque el
elector dispone de dos votos, uno al lema, otro al sublema, en una misma boleta
y en un mismo momento. Doble voto acumulativo porque el sublema mas votado
dentro de cada lema recibe los votos de todos los sublemas de su mismo lema
para definir el ganador.
Las “promesas” del sistema que
fueron señaladas mayormente en lenguaje político y nos hablaban del poder
benéfico, casi salvífico que podía ejercer una legislación electoral sobre el
comportamiento de los partidos y los incentivos a la participación. Se señalaba
que si cada partido podía presentar varias listas, en principio
representativas de los grupos internos, entonces la ley de lemas
permitía mantener la estructura y la fuerza electoral conjunta del partido a
través de un proceso que arbitraba en las internas, a la vez que ampliaba las
alternativas y la libertad del elector.
En ese sentido, los observadores
y analistas coinciden en destacar que cuando se implementó en Uruguay el efecto
fue resguardar a los partidos tradicionales que tenían grandes dificultades
para asegurar la unidad y continuidad de sus estructuras debido a las fuertes
divisiones internas que los amenazaban. De allí que la implementación del
sistema de lemas y sublemas les permitió, por un lado, mantener la vigencia
formal de los partidos políticos y su fuerza electoral y por otro, encauzar los
conflictos internos que serían tamizados por los resultados electorales de cada
una de las líneas. Cuando los dos grandes partidos perdieron votos y poder ante
una tercera fuerza, casi un siglo después, arreciaron las críticas al
mecanismo, porque se lo consideró culpable de la crisis política y la debilidad
de los partidos.
Este efecto fue tenido muy en cuenta en la
Argentina, y es característico de las provincias con ley de lemas que, al
momento de su promulgación, el partido mayoritario estuviera dividido por
internas difíciles de resolver que afectaban su potencial electoral,
planteándose esta ley como la forma de evitar conflictos mayores y a su vez,
sumar los votos de las distintas corrientes internas[3].
Las críticas se centraban en
señalar que el sistema afecta gravemente la capacidad de gobernar y pone en
crisis la legitimidad de los representantes y del sistema político en general.
Consideraban que en lugar de poner paños fríos a las internas, las avivarían,
en lugar de atacar el poder de las cúpulas y burocracias partidarias, las
harían mas fuertes, en lugar de favorecer la
representación la avasallaba, en tanto la alquimia de los resultados podía
terminar por dar la victoria a un candidato con menor respaldo que otro, por
ejemplo. Todo lo cual redundaría en una crisis política del Estado y de la
democracia.
En vista a tan contradictorias
observaciones, decidimos realizar una observación puntual de los diez años de
vigencia de la ley en la provincia de Salta, buscando las consecuencias
sociopolíticas que parecen derivarse de éste particular sistema electoral. Este
análisis se sostiene en entrevistas personalizadas a candidatos, dirigentes y
asesores técnicos de los distintos partidos de la provincia[4], información
periodística[5]
y, por supuesto, en los datos electorales relativos a la conformación de
sublemas y los resultados alcanzados en cada oportunidad. Creemos que
constituye una ventajosa oportunidad para retomar el viejo debate acerca de la
influencia de los sistemas electorales en los partidos, especialmente en su
vida interna.
La intención de éstos
comentarios es centrarse en ese punto, en cómo un sistema electoral particular
puede influir en las modalidades de actuación de los partidos políticos, hacia fuera
y hacia adentro de su organización. La manera en que los políticos se apropian
de la ley de lemas y adaptan sus comportamientos tradicionales tiene
repercusiones mucho mas allá del simple resultado electoral y afecta los
gobiernos, la estructura de los partidos y la legitimidad democrática.
En la década pasada, los debates
en torno a la ley de lemas estaban signados por un viejo prejuicio, aquel que
le atribuía a la ley una capacidad reformadora de las conductas, ya sea
positiva o negativamente, en la medida que se creía que a partir de entonces
los conflictos políticos serían “pacíficos”, o serían aún mas “cruentos”, como
si las leyes se aplicaran automáticamente o cumplieran todo lo que dicen en su
letra chica. No es que hoy ese prejuicio se haya desechado ni mucho menos, pero
el tiempo nos permite analizar en que medida se realiza y ver hasta que punto
las particulares modalidades de comportamiento de la sociedad y de los
políticos influye en los supuestos efectos directos de una ley. De allí que sea
preferible realizar en primera instancia un estudio de caso, antes que una
comparación basada en algunos aspectos seleccionados arbitrariamente.
La ley de lemas
Veamos por qué a los políticos
parece gustarles tanto la ley de lemas a pesar de todas las consecuencias
políticamente nefastas que se avizoraban. Esta es una tarea necesaria para
continuar el análisis, aunque no está ajena a las limitaciones de la
interpretación y síntesis. Encontramos tres postulados básicos acerca de los
procesos supuestamente derivados de la aplicación de la ley en un sistema
político determinado, para algunos las consecuencias son positivas y se
expresan en la maravillosa participación política atraída por el sistema, para
otros el resultado inmediato es una temible fragmentación de los partidos que
afectaría la capacidad de gobernar y la legitimidad de la democracia en
general, por último, desde argumentos diferentes, ahora centrados en la actitud
del elector frente a los sublemas, llegamos a las mismas conclusiones respecto a
la representatividad y legitimidad. Ampliemos un poco estos argumentos.
1)
La maravillosa participación.
El primer postulado sería aquel,
a favor del sistema, que dice que la ley de lemas amplía la participación y reforma
positivamente la estructura de los partidos en la medida que favorece la
renovación de dirigentes y los mecanismos democráticos, lo que redunda en la
mayor disposición ciudadana hacia la democracia.
Como el sistema implica que la presentación de candidaturas se libera, al menos relativamente hablando, de las prácticas tradicionales de designación de candidatos, ya sean por nominación autoritaria o por acuerdos cerrados entre las cúpulas, permite que nuevos dirigentes se presenten a las elecciones sin mayores requisitos. La anquilosada burocracia partidaria recibe de esta manera un golpe de gracia fatal, porque se quedaría sin los recursos básicos que sustentaron su poder hasta el momento haciendo que la apertura de los partidos sea inevitable.
Como
contrapartida encontramos que se ve afectada la cultura democrática de los partidos, se
dejan de lado las actividades internas permanentes, porque pierden su atractivo
en la medida que cada dirigente debe hacer valer sus apoyos por fuera de la
estructura tradicional. El partido lentamente va perdiendo funciones y su
capacidad de aglutinar a los diversos sectores.
Cuando se señala que la ley de lemas fue implementada nada mas que como un mecanismo para resolver las luchas internas se está señalando lo mismo, porque se considera que los órganos partidarios no son capaces o suficientes para resolver los conflictos y entonces se opta por mostrar abiertamente los grupos que se han constituido y permitir que sea un tribunal imparcial el que resuelva. Se dejan de lado los mecanismos internos, perdiendo poder las burocracias y las cúpulas internas y el partido se “juega entero” en la elección general, con todas las opciones posibles, los mejores hombres de cualquier extracción y todo aquel que quiera decir algo.
2)
La temible fragmentación.
El segundo postulado plantea el
efecto contrario. La ley de lemas en lugar de encauzar y resolver abiertamente
el conflicto interno lo que hace es agudizarlo y provocar que cada línea
interna se estructure por su cuenta, sosteniendo su existencia en el
enfrentamiento descarnado e irresponsable. Como resultado de partidos
fragmentados tenemos gobernantes débiles, sin mayorías legislativas y con una
interna partidaria irresuelta que condiciona su gobierno.
Este argumento se basa en la
lógica de la competencia en tanto destaca que un sublema gana las elecciones en
la medida que resta votos a sus opositores internos, por lo tanto, la campaña
electoral resalta mas las diferencias que las coincidencias, el enfrentamiento
mas que las coincidencias básicas. Nos encontramos frente a un conflicto mas abierto y explícito, pero además, mas organizado[6], porque
se trata de una elección general donde cada cual concurre por su cuenta, donde
cada sublema se ha distanciado de una forma tal que prefiere mantener su
estructura propia en lugar de desarmarse y volver al partido.
Si en estas condiciones se
accede al gobierno, el resultado es temible: los gobernantes no pueden
gobernar. No solo porque no tienen apoyo de su partido sino porque en su mismo
partido encuentra la oposición mas acérrima.
El resultado del proceso visto
de esta manera, es una cadena inevitable: enfrentamientos internos recurrentes,
debilidad del gobernante, crisis de representación, crisis de legitimidad
democrática.
3)
El elector ante la incertidumbre.
El tercer postulado que podemos
encontrar hace hincapié en la conducta y actitud del elector. Menciona que el
ciudadano común se encuentra ante una serie de mecanismos y resultados
aparentemente contradictorios producto de la suma de votos de los sublemas del
mismo lema que concluyen en el rechazo al sistema. A la larga, dicen los
críticos, la ley de lemas solo traerá descreimiento y falta de
representatividad de los políticos electos.
Esta fórmula se difundió bajo la
crítica común de que con ley de lemas el elector se desorienta y no sabe a
quien vota[7],
suponiendo que el sistema acumulativo entre sublemas es muy confuso y difícil
de entender para el elector. Por una parte se le brindan mas
opciones para elegir, pero puede ser que su voto termine favoreciendo la
victoria de aquel candidato que no quería votar. Y eso que los primeros
críticos no contaban con un cuarto oscuro con unas treinta boletas distintas a
disposición del indeciso elector.
La contradicción ideológica
presente en la suma de votos de los sublemas de un mismo lema, mas allá de la
descarnada oposición desarrollada durante la campaña, es evidente. ¿Cómo
entender que el candidato A del lema X se enfrenta al candidato B de su mismo
lema, pero le otorga sus votos para facilitarle el triunfo? ¿O que alguien
gobierne con los votos de un dirigente que permanentemente intenta forzar su
fracaso? ¿Cómo reconocer la ideología o menos ambiciosamente, las propuestas de
un partido cuando no existe una articulación de ideas y discurso entre sus
candidatos?[8]
Como resultado de la combinación de lemas y sublemas también puede encontrarse que quien resulte electo no sea el candidato mas votado, considerando individualmente a los sublemas[9], o que alcance la victoria a pesar de un mínimo porcentaje de votos propios; posibilidades ciertas que despiertan serias sospechas acerca de la capacidad del sistema para respetar la voluntad del elector y designar a los candidatos mas representativos de la ciudadanía.
Los dos primeros postulados
tienen en común referirse a la influencia del sistema electoral en la
estructura y organización partidarias y por ende, en la fuerza política del
gobierno. La ley de lemas sería entonces un sistema altamente positivo en tanto
demuestre que es capaz de forzar las estructuras internas de los partidos,
quebrando el poder de la oligarquía interna y su aparato burocrático al que
hacían referencia Mosca, Michels o Schumpeter con sus sombrías consecuencias para la
participación. Pero sería un sistema altamente negativo en la medida que
implique la fragmentación del partido en múltiples estructuras internas que
respondan cada una a líderes diversos, lo que implicaría mas
y mas fuerte oligarquía interna y burocratización. Con el agregado de problemas
críticos de gobernabilidad y representatividad como consecuencia de la
estructura vigente en el sistema de partidos.
El tercer postulado, si bien no
hace una referencia central a los partidos políticos, si destaca los efectos
supuestos del sistema electoral sobre la representatividad y legitimidad de
gobernantes y tras ellos, del sistema político en general. Con ley de lemas el
resultado es un electorado apático y representantes con escasa legitimidad y
menor responsabilidad política.
Delia Ferreira Rubio, Hipólito Orlandi y María Gabriela Giordano señalan que la confusión y descreimiento generalizado hacia el sistema electoral es producto de su propia lógica. La ley de lemas lleva al elector a votar pensando privilegiadamente en el candidato, en el dirigente, en la línea interna, pero a la hora de contar los votos el sistema piensa de otra manera, privilegiando al partido, a la suma de sublemas, interpretando al revés el pensamiento del elector en cuanto ya no tiene en cuenta al candidato, a sus votos propios.
"A nuestro juicio, las dificultades que plantea
el sistema de doble voto simultáneo y acumulativo están vinculadas con la
variación del eje central de la oferta electoral, el resultado de la elección y
el ejercicio del poder. Mientras, como ya lo expresamos, la oferta electoral
está centrada en los sublemas (candidatos), el resultado electoral privilegia a
los lemas (partidos), y el ejercicio del poder - sobre todo en los cuerpos
colegiados- gira otra vez, en torno a los sublemas."(pag
17)[10]
Consideraciones previas
El contexto para el análisis del caso de Salta
El sistema de partidos
provincial es claramente bipartidista, integrado por el Partido Justicialista
(ganador de dos elecciones a gobernador) y el Partido Renovador de Salta
(gobernante en el período ’91 – ‘95). La Unión Cívica Radical ha descendido
notablemente su influencia electoral, alcanzando menos de 10% de los sufragios
en 1995 y concurriendo aliados al PRS en dos
oportunidades, como una manera de reconocer la corrida de sus votantes
tradicionales hacia ese partido[11]. (ver gráfico n° 1)
GRAFICO
N° 1 Elaboración propia en base a datos
proporcionados por la Secretaría Electoral de la Provincia y el Juzgado
Federal de Salta.-.
Desde el punto de vista
institucional, la provincia de Salta tiene un sistema bicameral con renovación
parcial cada dos años, y acepta una reelección para gobernador. Su sistema
electoral proporcional tiene la particularidad de producir resultados ampliamente
mayoritarios porque se sostiene en la representación departamental. Salta tiene
23 departamentos, solo tres de los cuales tienen mas
de 100.000 habitantes, Capital, San Martín y Orán, y 10 departamentos menos de
10.000[12]. Al
combinarse la elección departamental con la renovación parcial de diputados
resulta ser que son numerosos los casos donde se elige un legislador por
departamento, haciendo imposible en los hechos el principio declarado de la
proporcionalidad. Esto se refleja claramente en la legislatura. En las dos
últimas elecciones la oposición alcanzó en conjunto un 30 y un 40% de los votos
a diputado y sin embargo actualmente tiene una
representación legislativa del 15%[13].
La importancia de esta
combinación de elementos en la conformación y comportamiento del poder
legislativo limita evidentemente la repercusión que podríamos esperar de un
sistema electoral con ley de lemas y lleva a que el ámbito privilegiado de
observación sea el municipal.
En Salta se implementa la ley de
lemas en 1991, impulsada por el Justicialismo que entendía que de esa manera
encauzaría la feroz interna que se había desatado unos años antes y fue
reformada en 1998 para excluir su vigencia en la elección de gobernador[14].
Es importante hacer notar que el
PRS es un partido claramente verticalista y cerrado a la participación, como
dejando rastros del pasado militar de sus organizadores. En su vida política no
registra elecciones internas (que ni siquiera figuran en sus estatutos) ni
instancias abiertas de debate o renovación de dirigentes[15].
Distinto del PJ o la UCR que aun con liderazgos fuertes y tradicionales (poco
comunes en el radicalismo salteño) tienen una agitada vida interna que requiere
procesos específicos para su expresión.
La provincia de Salta tiene 58
municipios, cada uno con elección de Intendente y Concejo Deliberante, lo que
nos permite contar con un amplio número de observaciones, con los resultados
electorales mas variados, y situaciones de lo más
disímiles, algunas de ellas con una significación mas allá de lo provincial. La
conocida situación de los municipios de Mosconi y Tartagal, por ejemplo, si
bien tiene una raíz netamente económico social, las
modalidades adoptadas revelan evidentemente la inexistencia de canales de
expresión reconocidos, la falta de liderazgos políticos y la debilidad de las
instituciones representativas.
Pero éstos no son los únicos
municipios salteños que en estos años han atravesado por crisis de
representación y gobernabilidad expresadas en intendentes expulsados por los
Concejos Deliberantes, procesados por irregularidades administrativas, atraso
en los sueldos, reelecciones indefinidas, recambios gubernamentales,
intervenciones, crisis sociales, etc. Esto nos lleva a prestar atención
especial a uno de los aspectos mas denunciados de la
ley de lemas: dicen que provoca la debilidad representativa de los gobernantes
y la imposibilidad de gobernar en situaciones conflictivas.
El
funcionamiento de la ley de lemas en Salta
Si revisamos nuevamente los
postulados sobre la ley de lemas, señalados en su momento, encontramos que es
necesario prestar atención a los comportamientos políticos en tres grandes
ámbitos de análisis, que nos brinden los indicadores, las evidencias que
plantean estos postulados. Estos ámbitos serían:
a)
El ámbito de las burocracias y
cúpulas partidarias, respecto de:
I) La participación: en la medida que posibilita que mas dirigentes sean candidatos
(principalmente a través de la postulación de listas propias) y en cuanto
modifica la vida interna del partido;
II) Las modalidades de organización de los grupos internos: bajo la tensión coherencia
ideológica del partido y estructuración – fragmentación de sus líneas internas
b)
El ámbito de la representación y
gobernabilidad,
en cuanto la ley de lemas daría por resultado:
I) Gobernantes con escasa legitimidad electoral, tanto porque pueden no haber
sido los mas votados entre todos los candidatos como porque la cantidad de
votos propios es escasamente representativa;
II) Gobernabilidad amenazada en la medida que la interna partidaria se
instala en el gobierno;
c)
En el ámbito de la credibilidad
y legitimidad,
en el sentido que la ley de lemas
I) Tiende a provocar confusión;
II) Parece no respetar la voluntad del elector;
III) Genera dudas respecto a la credibilidad de los mecanismos electorales y
por ende, afecta la legitimidad de la democracia.
En los apartados siguientes
analizaremos la evidencia que el caso salteño nos brinda de los dos primeros
ámbitos, los partidos y la gobernabilidad. El tercer ámbito se presta a mayores
especulaciones; por un lado puede ser considerado el efecto general del
sistema, en cuanto considera la mirada del elector sobre todo el escenario
político de la ley de lemas, y en especial sobre los ámbitos partidarios y
representativos; pero por otra parte, requiere técnicas de observación
especialmente preparadas para cumplir este objetivo, que no se realizaron en
ésta oportunidad.
Asimismo, podemos encontrar
muestras de apatía y falta de credibilidad en los mecanismos representativos,
pero difícilmente podemos medir el peso que tiene la ley de lemas como causante
de esos fenómenos tan generalizados, al menos en un estudio de caso.
Implica afirmarse sobre
valoraciones y hasta prejuicios personales el entender que, como el sistema es
aparentemente complejo, confuso y desconcertante en sus resultados, el
electorado en su conjunto desconoce y descree del sistema. De todas maneras
volveremos a este tema en las conclusiones.
A.
las burocracias y las cúpulas partidarias
la participación
La multiplicación de sublemas
Ÿ
Gana el que más sublemas tiene.
Con la ley de lemas no gana el mejor candidato, sino el que arma mejor su
relación con los sublemas propios y los del otro lema.
Estamos en presencia de dos
estrategias habilitadas por la ley de lemas, la primera consiste en presentar
una candidatura fuerte, con su lista llena de personajes conocidos que arrastra
los votos de todo el lema; junto a ella pueden o no estar otros sublemas, pocos
y débiles, que en la práctica, no modificarán el resultado final. La segunda
estrategia consiste en presentar varias listas bajo un mismo lema, algunas
representativas de los grupos internos importantes, otras a grupos mas
pequeños, otras con candidatos desconocidos o nuevos, otras que solo suman a
una categoría mayor. Lo importante aquí es el número de sublemas que
contribuirán al resultado total del lema.
La segunda estrategia es
resultado del rechazo a la primera; los ejemplos en los que un partido pierde
una elección a pesar de contar con un candidato fuerte y que el lema competidor
gana por la suma de votos de sus distintos sublemas, aun de aquellos pequeños y
desconocidos, llevó a considerar que lo importante era la cantidad de listas
que se presentaban, por mas que sean débiles, ideológicamente incoherentes o
desconocidas para la mayoría.
En la práctica, la seducción de
este argumento junto con la conveniencia para los distintos sectores internos,
determinó que se desarrollara un proceso de multiplicación constante de
sublemas. Esto es públicamente conocido porque los medios periodísticos se
encargan de difundir en cada elección el numero de
sublemas, candidatos, propagandas, costos, etc. y son muchas las críticas que
se multiplican al ritmo de la multiplicación de sublemas.
Pero veamos un poco de que
manera se presenta este proceso. En primer lugar, parece estar relacionado con
el partido y sus modalidades internas porque el PJ tiende siempre a presentar
mas sublemas que el partido renovador, quien en principio, fue remiso a
presentar mas de una lista de candidatos, pero después cayó rendido ante la
oleada de sublemas justicialistas y la contundencia de la lógica matemática.
En segundo lugar hay que hacer
notar que actualmente las categorías más importantes (descartando gobernador
que ya no se rige por ley de lemas) han estabilizado y hasta mermado el número
total de sublemas; pero cuanto más descendamos en las categorías, mas
ascendemos en el número de sublemas. Este comportamiento, incipiente en los
primeros años de la ley de lemas, se hace evidente en las sucesivas elecciones
y su difusión en todo el territorio nos lleva a concluir que ésta es la forma
actual del proceso de multiplicación de sublemas. El número total de sublemas a
intendente, por ejemplo, disminuye en última elección, mientras que el de
concejales se mantiene en el mismo nivel. (Ver gráfico n°2)
Un candidato a diputado provincial de un departamento cualquiera impulsa a uno, dos o más candidatos a intendente, y cada candidato a intendente presenta dos, tres y hasta cinco listas de concejales. De manera que el número de sublemas provinciales es menor al de sublemas departamentales y éste menor al de sublemas municipales y mucho menor al de sublemas a concejales. Esto no parece ser casual, o producto de una liberalización de las estructuras partidarias en sus organizaciones básicas, sino que parece responder a una estrategia de los dirigentes de cada departamento o localidad quienes serían los organizadores de este crecimiento en enramada de la cantidad de sublemas, para ser figurativos.
GRAFICO
N°2 Elaboración propia en base a datos proporcionados por la Secretaría
Electoral de la Provincia y el Juzgado Federal de Salta.-.
En tercer lugar, el número de sublemas
que pasemos a considerar también depende del momento en que nos encontremos,
porque es evidente que éstos descienden y mucho a lo largo del proceso
electoral. De esta manera el número de sublemas oficializados es mayor a la
cantidad de listas de candidatos que se presentan y éstas son menores a las que
encontramos finalmente en el cuarto oscuro. Distintos procesos están debajo de
éstos: los sublemas, caen, se fusionan, se alían, apoyan candidatos de otros
sublemas, de manera continua hasta el último minuto.
Si la multiplicación “en
enramada” parecía responder a la especulación de algunos dirigentes y sus
seguidores, la cantidad de sublemas que se presentan en un primer momento para
su oficialización[16] parece
responder a la especulación de pequeños grupos de militantes y dirigentes que
se preparan para luego intercambiar avales, nombres y estructuras con otros
candidatos. Contar con un sublema oficializado parece ser un recurso ante la
negociación y el “armado” de las listas que finalmente se presentan.
Es entonces evidente la adopción
de la teoría de que el lema ganador es el que más sublemas presenta, proceso
que, aunque hoy se haya detenido un poco, revela la forma en que los dirigentes
intermedios adaptan las figuras legales a sus prácticas políticas, mas que una
ciega subordinación a las leyes de la matemática. Cuanto mas tiempo lleva
vigente la ley de lemas mas dirigentes se dan cuenta
de esto y mas adoptan las nuevas modalidades. En una primera etapa todos se
lanzaron al ruedo aprovechando la oportunidad, y creyeron comprobar que la
simple suma los llevaba al triunfo y empezaron a sumar sublemas “para favorecer
al partido” (reacción especialmente evidente en el partido renovador), pero
entonces, aunque aprendieron el refrán de que en política 2 + 2 no siempre es
igual a 4, encontraron ventajas políticas en el armado de sublemas que
respondían a estrategias particulares, mas allá de los intereses del partido.
Los mismos políticos reconocen
que la sola cantidad de sublemas no es un indicador seguro del resultado
electoral, que a veces sirve pero sólo cuando se adecua a la conformación
política del lugar en cada oportunidad. Ante la ley de lemas los partidos deben
ocuparse detenidamente de la instancia de análisis del escenario político. En
cada localidad las conclusiones pueden ser diferentes; mientras que en un
departamento no hay candidatos líderes y parece convenir que se presenten
muchos sublemas pequeños; en otros lugares es necesario armar pocas listas pero
con dirigentes atractivos porque un racimo de desconocidos no podría hacer
frente al líder opositor.
En particular, encontramos
municipios con una dispar evolución de su número de sublemas, unos años mas de 6 sublemas, al otro año solo dos, y en siguiente
turno nuevamente mas de 5 sublemas, por ejemplo. Allí no podemos suponer que la
conformación de sublemas se refiere únicamente a grupos internos divididos
entre si que requieren ir por separado a la elección, el proceso parece ser el
resultado de un análisis del escenario, una estrategia pensada y desarrollada
desde arriba[17].
La función de la cúpula parece seguir siendo, al menos hasta esta instancia del
análisis la de determinar los candidatos que se presentan en cada elección, o
como menos, la de incidir en la formulación de sublemas; armando sublemas
propios, aliando los existentes o desarmando los que “están de mas”.
La participación política
Ÿ
La ley de lemas abre las puertas
a una mayor participación política, dando lugar a la renovación dirigencial.
El efecto directo más evidente que
produce la ley de lemas es una ampliación inesperada de la participación
política. Detrás del fenómeno de la multiplicación de sublemas está la del
número de candidatos que se postulan, lo cual implica un compromiso de
participación inusual en éstas épocas. Es difícil,
sino imposible, determinar si el mayor número de candidatos está señalando mas militantes y dirigentes partidarios que antes del cambio
de sistema, pero si se refiere a un activismo mas protagónico por parte de
dirigentes antes ocultos en la organización.
Si, en términos absolutos, los
afiliados y militantes de un partido son mas y mas
activos, tendríamos cumplido el postulado optimista porque la maravillosa
participación se habría hecho realidad. Pero para ser realistas, no tenemos
ningún indicador de mayor participación ciudadana, no aumentan los afiliados,
el interés o la información general sobre la política; por lo que nos
inclinamos a concluir que el postulado no se cumple tal cual.
Es cierto que se encuentra mayor
participación, pero entre los mismos militantes y dirigentes partidarios. El
siempre exiguo ámbito de los políticos encuentra en la conformación de sublemas
la manera de desarrollar la actividad política de una forma más libre y
autogestionada que tras una lista oficial, de allí el mayor compromiso por
participar.
La repercusión de la ley de
lemas en el recambio dirigencial es parte de su mecanismo intrínseco y tiene
alcances notables a mediano plazo que se avizoran en el crecimiento de sectores
internos a cada partido. Si antes la única manera de ascender en la jerarquía
partidaria era mostrar méritos y esfuerzos internos ante los dirigentes ya
establecidos, ahora los méritos también vienen dados por la capacidad
organizativa propia, los réditos electorales y los espacios institucionales
obtenidos particularmente. Un dirigente enfrentado a la burocracia interna
tiene efectivamente la oportunidad de derrocarla, o por lo menos de contar con
un espacio político interno, si cuenta con respaldo electoral. No es llamativo
concluir que los mayores beneficiados en este sistema son los sectores
dirigenciales medios y bajos, quienes están en condiciones de utilizar
mecanismos menos controlados por las burocracias partidarias y más
independientes de las cúpulas para darse a conocer.
Pero el proceso de apertura no
es definitivo ni implica la desarticulación de las estructuras partidarias
centrales. Si bien es relativamente fácil cumplir los requisitos legales de la
conformación de sublemas[18]
y entonces
"cualquiera arma un sublema", luego hay que constituir listas y
solventar gastos de las campañas, lo que implica que el sublema puede
"caerse" en cualquier momento. De esta manera, el recurso más
importante de la cúpula se convierte ahora mas que nunca en el control y la
distribución de recursos financieros, mostrando a las claras cuáles son los
“sublemas autorizados”.
La apertura no implica hasta el
momento, una ruptura de las oligarquías partidarias, solo un cambio relativo de
sus actividades. La cúpula sigue tan cerrada y concentrada como siempre, pero
la ley de lemas le permite descentralizar la distribución de incentivos
selectivos, y hasta aumentarlos. Si antes era responsable de la negociación en
respuesta a las demandas de los sectores internos, con la ley de lemas cada
grupo intermedio es responsable de su estructura, de su campaña, de la imagen
de sus candidatos, de mostrar su peso interno a través de los votos., la
negociación corre entorno a la “igualdad en los recursos” y los espacios de
poder que corresponden a cada sector de acuerdo a los resultados electorales.
La estructura partidaria cambia
de forma, deformando al tradicional pirámide
controlada por el vértice. La cúpula se cierra aún mas, en tanto unos pocos
dirigentes que tienen el control de dos o mas recursos esenciales controlan al
partido, pero se hace mas abierta y cambiante en los sectores medios y aún más
flexible en los sectores de base, lo que habla de las posibilidades de un mayor
recambio de militantes y dirigentes.
Cuando se impuso la ley de lemas, según recordamos, los partidos parecían esperar que sus internas se resolvieran de manera pacífica, suponiendo que cada línea se iba a presentar por su cuenta y el resultado electoral determinaría el espacio político que le correspondía “por derecho propio”. Mas allá de lo que pase con las internas, es evidente que la ley de lemas fue mas allá de este propósito. Los sublemas no se arman porque sea la única manera de enfrentarse a la cúpula, o de mostrar su verdadera fuerza, se arman porque es la manera de expresarse, de figurar en el escenario político, de crecer como dirigente, de organizar y preparar a su círculo de dirigentes, por una variedad de razones que no siempre tienen que ver con la oposición interna, recordemos la cantidad de sublemas de alguna categoría que apoyan al mismo candidato a una categoría superior.
Los dirigentes medios, entonces,
si bien no influyen en las actividades y recursos de la cúpula, encuentran
nuevos y mayores incentivos a la participación cuando llevan a cabo una campaña
con sus propios candidatos, proyectos y objetivos. Formar un sublema significa
sentirse parte, protagonista de la competencia de manera directa. Veamos esto
mas detenidamente porque hace a nuestra hipótesis de que los comportamientos y
tradiciones políticas de cada partido moldean la ley de lemas llevándola a
producir determinados efectos y a la creencia generalizada respecto a que la
ley de lemas parece ser funcional a las estrategias y comportamientos de un
partido y no de otro.
El comportamiento de los
partidos
Ÿ
La ley de lemas favorece al
Justicialismo porque tiene capacidad para armar mas
sublemas que el partido renovador.
El Justicialismo tiene una
estructura conocida por todos como movimientista,
haciendo referencia a la cantidad de agrupaciones internas, liderazgos
intermedios, negociaciones entre sectores que se realizan permanentemente. Es
también un partido con liderazgos fuertes, pero no en el sentido de controlar
toda la estructura cerrando espacios, sino en tanto jefaturas carismáticas que
concitan obediencia y lealtad controlando así los hilos del partido. Si
combinamos ambos aspectos entonces, tenemos una organización bien diferenciada:
la estructura piramidal se define por un vértice muy bien establecido que
concentra una amplia variedad de grupos intermedios y una base inestable,
movediza y dispersa. Algunos dirían que aunque el río parece tranquilo en la
superficie, siempre viene revuelto por debajo.
Esta clásica organización se
muestra aún con ley de lemas, ya que no es posible observar una estrategia única
en toda la provincia, por lo tanto, si existe un grupo exclusivo que acuerde lo
que conviene hacer en materia electoral, o la cantidad de sublemas, no adopta
un criterio general uniforme; cada departamento parece organizarse por su
cuenta, dejando solo en las categorías provinciales (como gobernador) el
espacio propio de la cúpula o de las lineas internas
principales. Anteriormente, cuando mencionamos a la multiplicación de sublemas
“en enramada”, la definíamos como producto de la actividad de los dirigentes
departamentales, generalmente diputados provinciales, que digitaban en cierta
medida la actividad electoral en su territorio.
Nada de lo dicho hasta aquí
resulta novedoso para el partido justicialista. Es propio de la historia de
este partido que, al no contar con una ideología estructurada y formalmente
elaborada, sus sectores internos establezcan abiertas diferencias entre si.
Esta particularidad de su organización hace que no sea llamativo su
comportamiento durante la vigencia de la ley de lemas, al contrario, lo que
hace este sistema es explicitar esta realidad, hacerla más evidente.
El justicialismo usa mas la ley de lemas (ver gráfico n°3), a veces hasta el asombro, como cuando presenta 16 sublemas en un municipio de 3000 electores como San Lorenzo en 1995. La amenaza que este comportamiento implica respecto de la atomización y debilidad política a la hora de gobernar, aunque evidentes, no siempre se transforman en realidad, porque, en la práctica, los sublemas no siempre traducen conflictos internos o fuerzas partidarias, sino simplemente ansias de figuración de algunos dirigentes.
No es que la ley de lemas se
acomode mejor al PJ, sino que el PJ tiene comportamientos propios que le
permiten aprovechar mucho mas fácilmente las
oportunidades que presenta, sin que esto signifique modificar en algo sus
estructuras y comportamientos tradicionales.
El PRS por su parte, asume una
posición totalmente diferente, que podríamos calificar de reacia a la
constitución de sublemas. En la primera elección solo en tres municipio presenta dos sublemas, en los cincuenta y cinco
restantes el partido concurre unificado, haciendo evidente que la estrategia
asumida por el partido es la misma para toda la provincia, estrategia ordenada
y unificada, coherente con su público rechazo a la ley de lemas.
GRAFICO
N°3 Elaboración propia en base a datos
proporcionados por la Secretaría Electoral de la Provincia de Salta.-
En la siguiente elección a intendente,
el cambio de estrategia es notable: solo en 5 municipios presentan un solo
candidato. El PRS, también centralizadamente, se apropia del mito de la lógica
matemática y asume que se necesita mayor cantidad de sublemas para ganar, de
allí que el control centralizado se libere y habilita a que se postulen varios
candidatos bajo su insignia. Como resultados, mientras el PJ mantiene casi
estable la cantidad de sublemas en toda la provincia en cada elección, el PRS
protagoniza la multiplicación de listas y candidatos.
En el Partido Renovador
encontramos verticalidad, liderazgos únicos, un entramado ideológico claro,
conflictos solapados permanentemente. Los mecanismos internos de renovación de
dirigentes parecen ser bastante cerrados y selectivos, basta señalar que en sus
18 años de historia nunca realizaron una elección de autoridades ni de
candidatos, siempre definidos por acuerdos cerrados. La muestra mas clara de este comportamiento es el hecho que, aun con
ley de lemas, las candidaturas se designan por procesos claramente verticales,
organizando las bases de militantes en cada rincón de la provincia, presentando
siempre dirigentes afines a la propuesta oficial.
La especulación electoral de la
que resulta el número de sublemas se ve reflejada en la inexistencia aparente
de conflictos, contradicciones o simples diferencias entre los candidatos; aun
forzando los discursos, todos los candidatos contribuyen a la suma del partido
y evitan criticar a sus pares. Solo en la capital, los sublemas parecen comportarse
diferente en algunas ocasiones, mostrando que son expresión de sectores
internos enfrentados entre sí, que presentan una alternativa real frente a
otros candidatos del mismo partido.
Mientras que en el PJ la
cantidad de sublemas refleja sus corrientes internas siempre presentes y aun
más, refleja la estructura de lealtades abierta hacia abajo. En el renovador la
ideología compacta y su estructura cerrada, lleva a que los candidatos
respondan siempre directamente a la cúpula, y es difícil sostener políticamente
a varios sublemas en un mismo distrito. Cuando un dirigente se presenta de
candidato lo hace habilitado por el partido, como un reconocimiento a su
trayectoria y a las posibilidades que, se supone, tiene para ganar votos en el
distrito, ya sea como líder del lugar o como una forma mas
de sumar votos al lema.
El dirigente peronista que arma
un sublema lo que hace es mostrar su poder, sus apoyos, seguidores, sus
recursos y estructura propia, por pequeña que fuera, para hacerla valer en la
negociación posterior entre los distintos sectores. Lo mismo que hacía sin ley
de lemas pero ahora con una boleta oficial y con el título de candidato a
intendente. Se puede dar un liderazgo natural que atraiga una mayoría importante
y evite la dispersión, pero la constitución de un sublema propio brinda status
de dirigente, no se es tal sino se tiene un grupo tras de sí que lo apoye.
Los grupos internos
Diferenciación e identidad partidaria
Ÿ
Los sublemas priorizan la
diferenciación entre ellos aunque se corra el riesgo de diluir la identidad
política de los partidos
La ley de lemas da lugar a
situaciones curiosas que hasta restan coherencia al discurso de los partidos y
sus dirigentes. Existen varios ejemplos de esta situación cuando se postulan
dirigentes abiertamente enfrentados entre sí, que de una u otra manera
terminarán sumándose votos uno al otro. La contradicción reside en que mientras
la campaña de ambos se sostiene en aumentar la distancia y las diferencias
personales y hasta ideológicas mutuas, en el escrutinio el que recibió menos
votos contribuye a la victoria del otro. Esta diferenciación frontal entre
sublemas puede provenir de conflictos anteriores, pero bien puede ser solo
consecuencia de la necesidad de desarrollar una estrategia diferenciadora para
ganar votos dentro de un lema.
Es más, esto puede estar
provocado por los partidos mismos, volviendo a la idea de que aún cuando la
cúpula no dirige la constitución de listas es conciente de esta lógica propia
de la ley de lemas. Si se presentan dos
candidatos del mismo sector, con las mismas ideas y el mismo electorado
potencial en lugar de sumar votos, solo se los dividen; en cambio cuando bajo
un mismo lema encontramos un candidato armado para cada sector social y político
la contribución puede ser evidente. El partido puede adoptar explícitamente
esta estrategia que no es tan contradictoria como en principio parece, pero
también debe analizar si no se le volverá en contra; ¿acaso pueden todos los
partidos generar discursos diferentes en su interior sin quebrarse luego de la
elección?
De acuerdo a lo que decíamos
anteriormente, al peronismo no le cuesta tanto en términos históricos presentar
candidatos con trayectorias políticas e ideológicas diferentes, no afecta su estructura
y es un experto en realizar combinaciones de este tipo, aún sin ley de lemas.
En cambio el partido renovador corre el riesgo de ver transformada su
estructura y sacrificada su ideología compacta en el intento; por eso es
evidente que aún presentando varios sublemas, tiene una estrategia cerrada: un
sublema es el fuerte y los otros se dedican a contribuir para su victoria.
Plantear que los sublemas son capaces de enfrentarse a la cúpula, aun en un
espacio reducido, o que los réditos electorales constituyen recursos de poder
para la negociación interna, es desconocer la historia y las modalidades
propias del partido.
Al peronismo parece no afectar
la multiplicación de sublemas, el partido renovador hace esfuerzos por
controlarla, porque de no lograrlo, se vería afectado internamente de una
manera fundamental. El justicialismo tiene historia de divisiones y luchas descarnizadas, por lo que la presentación de listas propias
constituye un recurso mas entre todos los que cuenta para participar en
política. En cambio, para el dirigente renovador postularse sin el aval de la
mesa partidaria constituye jugarse a todo o nada por un lugar en la estructura.
El partido justicialista durante la vigencia de la ley de lemas abre sus
estructuras a la participación de sus dirigentes intermedios, sobre la línea de
una tradición, pudiendo tensar al máximo su trama ideológica, aunque no de una
manera anárquica y verdaderamente libre, sino en la medida que el líder
partidario lo considere conveniente. El partido renovador solo abre lo
estrictamente necesario, también en la medida en que su líder lo considere
conveniente.
La diferenciación ideológica y
el enfrentamiento de sublemas lleva a la confusión del elector (como señalamos
en la primera parte) y en el caso extremo, la pérdida de la imagen partidaria
como un todo unificado. Si llegamos al caso en que el elector común no supiera
identificar el lema de pertenencia de un sublema, entonces deberíamos hablar de
la desaparición de los partidos[19]. Pero
aun no hemos llegado a ese momento por la simple razón de que siempre se
reconoce a los líderes partidarios detrás de cada maniobra de los candidatos.
La confrontación última y la diferenciación entre partidos se da entre estos grandes líderes, en tanto todos los
candidatos deben sentar pública postura en relación a ellos y los reconocen
como símbolos y representantes de todo el partido.
Pensar que la ley de lemas lleva
a la constitución y fortalecimiento de las internas partidarias, que, por lo
tanto, agrava los conflictos a mediano plazo, es desconocer el rol que pueden
alcanzar los líderes partidarios. Es pensar que los sublemas se constituyen
para enfrentar a la estructura, para ser alternativa, y no verlos como lo que
son en su mayoría: formas de ganar prestigio. Quien colabora mas
en la victoria del partido, quien da un apoyo mas fiel al líder, es también un
recurso político de amplia difusión.
En los diez años de vigencia en
Salta, los dos partidos mayoritarios no solo han sido capaces de establecer
liderazgos sino que también los han fortalecido.
En 1991 el PJ se encontraba
atravesando una interna descarnada y cree que la ley de lemas será la solución,
pero no le resulta en primera instancia y pierde las elecciones de ese año. Al
poco tiempo muere quien encabezaba uno de estos sectores y tenía el mayor apoyo
popular[20]; lo
sucede su hijo, quien gana la elección de 1995 por escaso margen y con la
oposición de tres candidatos de su lema. Al poco tiempo reagrupa a todo el
partido, acordando estrategias comunes aun con los sectores mas
fuertes y logrando que en las posteriores elecciones casi todos los sublemas se
declaren orgullosos seguidores de su presidente y gobernador.
En el partido renovador sucede
otro tanto, puesto que nadie discute el espacio que tiene Ricardo Gómez Diez,
presidente del partido y cabeza de lista en cada elección desde entonces.
Hasta aquí, decimos que los
partidos políticos no se han fragmentado con la ley de lemas a pesar de
multiplicarse los sublemas y de existir mayor libertad en la organización de
líneas internas, en la medida que los líderes provinciales mantienen intacto su
poder. Distinta puede ser la situación
de partidos que atraviesen crisis de liderazgos, o cuyos líderes no arbitren
los conflictos internos, ya sea por obra de la ley de lemas o al margen ella.
Ahí si, la fragmentación desatada por la ley de lemas, sin la contención de la
cúpula, puede causar estragos dentro y fuera del partido.
Pero a pesar de concluir que la
ley de lemas no ha contribuido a la formación de conflictos partidarios a nivel
provincial, deberíamos ahondar un poco mas, principalmente en aquellos sectores
que se escapan del control de la cúpula.
Las internas se estructuran y se estabilizan
Ÿ
La ley de lemas agudiza y
prolonga las internas políticas, afectando la organización partidaria y sobre
todo a los gobiernos recién constituidos.
La causa de la prolongación de
las internas no está, curiosamente, en que la ley de lemas realice una
distribución proporcional de los cargos entre los sublemas, dando lugar a
cuerpos colegiados divididos por la presencia de distintos sectores de un
partido y dificultando la constitución de mayorías de gobierno. Por el
contrario, los políticos acusan que la ley de lemas impide un reparto
politizado de los puestos de gobierno, endureciendo la negociación entre
sectores que asegure al ganador márgenes razonables de gobernabilidad. En lugar
de ser un mecanismo de resolución de conflictos internos porque queda
evidenciado el respaldo popular de cada dirigente, es un mecanismo de
agudización de conflictos porque impide el despliegue de los tradicionales
recursos políticos, justamente aquellos acusados por poco participativos,
cerrados a la cúpula y nada democráticos. ¿Cómo puede ser que una ley electoral
sea acusada por transparentar los procesos?
Los políticos argumentan que,
como entre las elecciones generales y el ejercicio del gobierno no hay una
instancia intermedia, la prolongación de las internas se hace inevitable.
Cada sublema arma su estructura
propia, como parte de los requisitos de desarrollar una campaña para su
candidato, pero en lugar de desarmarlas después de las elecciones, las
mantiene, llevando a cabo una actividad política aún más intensa que la
propiciada por el partido. Esta situación trae como consecuencia la
politización permanente del escenario local y la relativa pérdida de unidad
partidaria ante la dispersión de actividades fuera del control de los
dirigentes principales y los gobernantes. Se habla entonces de que la ley de
lemas no solo genera diferencias internas donde no las había sino que prolonga
las internas hasta su definitiva institucionalización. No se trata entonces, de
los discursos desarrollados durante la campaña, de la distancia ideológica,
sino de las expectativas creadas, de los incentivos organizacionales que se
distribuyen y de las modalidades de reagrupamiento a que da lugar la campaña
electoral y que no pueden ser desarticulados simplemente.
La politización permanente que
estamos describiendo está relacionada con la ley de lemas de manera notable:
cada dirigente ha demostrado ser capaz de organizarse por su cuenta, ha
despertado expectativas entre su gente, especula con obtener mas votos a partir
de su experiencia, o aún mas, alcanzó un caudal importante y está en condiciones
de hacer valer su participación ante cualquier organismo o sector político.
Entonces, ¿cómo superar diferencias cuando los intereses creados alrededor de
su existencia ya son tales que todos especulan con mantener las estructuras,
con las debilidades organizativas de los otros grupos, con la posibilidad de
aprovechar cualquier oportunidad para mostrar su poderío y de estar listos para
la próxima elección?
En ese sentido, los políticos en secreto, añoran las listas únicas como proceso de confluencia de intereses de grupos y dirigentes que permitía entregar una base de poder consolidada a quien resultara ganador. Aluden a procesos internos de unificación basados en la campaña electoral, la que genera sistemas de lealtades articulados centralmente. No es el reparto de cargos proporcional a los resultados electorales lo que trae inconvenientes sino la falta de símbolos e intereses comunes entre los sectores que, bajo un mismo lema, llegan a instancias de representación y gobierno.
Esta es una tendencia preocupante que no puede ser eludida en este tratamiento, aun destacando que no es algo que se de en todos los distritos y circunstancias, mas bien parece estar en relación con alguna otra característica del comportamiento de los partidos.
La ley de lemas libera la
participación dirigencial del control de la cúpula, despierta expectativas de
poder entre los dirigentes medios, pero los problemas surgen cuando las
organizaciones políticas demuestran ser insuficientes para reagrupar los
intereses, para contener esa participación, reconcentrando las expectativas y
actividades en torno a su estructura. Podríamos entonces invertir la pregunta
acerca del origen de los problemas: ¿la ley de lemas agudiza los problemas
internos? ¿O los partidos políticos no están preparados para integrar los
sectores alentados a participar con la ley de lemas? ¿La ley de lemas
posibilita mayor participación, pero dónde se participa?